   |
 |
PIERWSZY KONGRES INFORMATYKI POLSKIEJ |
|
|
8. Legislacja informatyzacji Zaprezentowane w tym rozdziale przykłady potrzeb legislacji są jedynie wycinkiem szerszego problemu. Legislacja w tej sferze ma dwa aspekty. Aspekt pierwszy to legislacja informatyzacji polegająca na przeanalizowaniu i zmodyfikowaniu istniejących oraz na tworzeniu nowych przepisów prawnych wpływających na przebieg i skutki informatyzacji oraz użytkowania systemów. Wszelkie projekty aktów prawnych z tej dziedziny, ze względu na jej specyfikę, powinny być konsultowane z reprezentatywnymi przedstawicielami środowiska informatycznego.
Warunkiem powszechnego rozwoju informatyzacji jest stworzenie jej odpowiedniego otoczenia prawnego, w którym następuje kreowanie rynku oraz zastosowania i edukacja informatyczna. Jednocześnie do sterowania informatyzacją powinna służyć tylko rozsądna legislacja, a nie tworzenie centralistycznych ośrodków.Aspekt drugi to informatyzacja legislacji polegająca na precyzyjnym określaniu pojęć prawnych i właściwym opracowaniu przepisów proceduralnych w celu zapewnienia jednoznaczności, spójności i zupełności prawa. W szczególności należy uwzględniać metody informatyki przy konstruowaniu przepisów prawa, mających związek z gospodarowaniem informacją.
Stwierdzenie konieczności weryfikacji wszystkich powstających aktów prawnych pod kątem możliwości ich informatyzacji jest bardzo ważne. Przede wszystkim samo sprawdzenie algorytmiczności aktu prawnego usprawnia jego zrozumienie i interpretację. Pozwala również na łatwiejsze sformułowanie jednoznacznych przepisów wykonawczych oraz przygotowanie wspomagającego systemu teleinformatycznego. Szczególnie w sytuacji już obowiązujących ustaw, wspomaganych przez działające systemy teleinformatyczne, każda zmiana powinna być zweryfikowana pod kątem łatwości jej wmontowania w system. Przykładowo, na ile można zmieniać zasady zbierania podatków, aby właśnie tworzony i już częściowo eksploatowany system mógł być łatwo (tanio!) zmodyfikowany?
W celu chronienia praw obywatela w dobie powszechnej informatyzacji konieczne jest przygotowanie i uchwalenie ustawy o ochronie danych osobowych przechowywanych w systemach informacyjnych. Szczególną uwagę należy zwrócić na prawo dostępu każdego do danych dotyczących go oraz na zakaz dystrybucji informacji w celach niezgodnych z jej przeznaczeniem; należy także ograniczyć możliwość agregacji informacji dotyczących tej samej osoby z wielu baz danych. Ustawa ta powinna być bezpośrednio powiązana z określonymi paragrafami w przyszłej Konstytucji RP oraz być nadrzędną w stosunku do innych regulacji prawnych.
Istniejące projekty ustawy o ochronie danych osobowych nie uwzględniają wszystkich możliwych sposobów dostępu do danych - na przykład ograniczenia agregacji wielu zbiorów danych. Równocześnie wprowadzają one obowiązek weryfikacji zabezpieczeń nawet niewielkich baz danych, a pozostawiają praktycznie poza kontrolą bazy danych w resorcie spraw wewnętrznych. Brak dobrej ustawy może spowodować poważne problemy z akceptacją informatyzacji przez społeczeństwo.Polityka edukacyjna Konieczność zapewnienia szybkiego rozwoju kadr teleinformatycznych oraz upowszechnienia teleinformatyki w społeczeństwie wymaga określenia polityki edukacyjnej zorientowanej na wzmocnienie kształcenia teleinformatycznego w szkołach podstawowych, średnich oraz wyższych. Jednocześnie musi nastąpić opracowanie odpowiednich programów nauczania, przygotowanie kadr dydaktycznych oraz określenie wielkości potrzeb przy uwzględnieniu możliwości finansowych państwa w najbliższych latach.
Postulat opracowania polityki edukacyjnej w zakresie informatyki, przy zapaści finansowej polskiego szkolnictwa podstawowego, średniego i wyższego, nie może być traktowany jako przesadzony. Dalszy brak możliwości kształcenia informatycznego spowoduje w przyszłości całkowite uzależnienie Polski od firm zagranicznych. W tym kontekście warto nawet rozważyć przeniesienie całości szkolenia do płatnych szkół wyższych z uruchomieniem systemu stypendiów.
Upowszechnienie teleinformatyzacji pociągnie za sobą znaczne zmiany w strukturze zatrudnienia praktycznie we wszystkich sektorach gospodarczych. Większość prostych prac administracyjnych oraz zarządczych stanie się zbyteczna. Powstaną za to nowe stanowiska w sferze usług teleinfowizyjnych związane z bezpośrednią obsługą klientów. Jednocześnie wzrośnie zapotrzebowanie na nowe kadry specjalistów teleinformatyki. Ich kwalifikacje powinny być potwierdzone dzięki istnieniu skutecznego systemu specjalizacji zawodowych, usankcjonowanych prawnie i akceptowanych przez środowisko informatyczne.
Jedyną możliwością szybkiego przygotowania tysięcy pracowników do nowych wymagań jest wzmocnienie firm szkoleniowych przez ulgi podatkowe i dofinansowania z funduszu pracy. Jest to inwestycja, która zwróci się z nawiązką.Polityka gospodarcza Należy założyć, że jednym z podstawowych czynników rozwoju gospodarczego kraju jest powszechne stosowanie informatyzacji w przemyśle, w usługach i transporcie oraz w publicznej administracji centralnej, wojewódzkiej i lokalnej. Zgodnie z tym w dokumentach programowych rządu muszą się znaleźć odpowiednie zapisy, a na tej podstawie powinna być kształtowana polityka podatkowa, celna, kontroli jakości i edukacyjna.
Efektem braku założeń strategicznych są między innymi stałe problemy z realizacją systemu podatkowego, brak szczelnego systemu celnego oraz spójnej informacji statystycznej, słabe rozeznanie w wartości prywatyzowanego majątku itp. Polska ma tutaj jedyną szansę na skrócenie dystansu, który dzieli nas od krajów lepiej rozwiniętych. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że działania te są kapitałochłonne i nieokreślone w skutkach, zwłaszcza przy słabym przygotowaniu.Polityka podatkowa Podstawowe elementy polityki podatkowej powinny być identyczne jak w wypadku innych sektorów gospodarki. Jednakże w sferze informatyki należy przyjąć politykę proinwestycyjną, traktując te wydatki jako stymulację rozwoju innych sektorów gospodarczych. Polityka podatkowa powinna przez odpisy podatkowe przy zakupie komputerów domowych i oprogramowania preferować również rozwój polskiego przemysłu informatycznego oraz edukację informatyczną społeczeństwa. W żadnym wypadku nie można popierać traktowania sprzętu informatycznego jako towaru luksusowego, a więc podlegającego podatkowi akcyzowemu.
Opodatkowywanie środków informatyki jest krótkowzroczną polityką podatkową. Kapitałochłonne wdrażanie informatyzacji gospodarki i społeczeństwa jest jedyną drogą rozwoju kraju dającą szansę wzrostu gospodarczego w przyszłości. Konieczne jest udzielanie ulg podatkowych przy zakupach komputerów domowych, a szczególnie przy zakupie oprogramowania, co równocześnie pozwoli łatwiej wdrożyć ustawę o ochronie praw autorskich. Zasada ta powinna też dotyczyć edukacyjnych gier komputerowych. Dopiero po kilku latach będzie można towary te traktować podobnie jak inne.Polityka celna Modyfikacja taryf celnych w sektorze informatyki powinna być traktowana jako istotny element polityki proinformatycznej państwa. Pierwszym krokiem musi być uproszczenie procesu uaktualniania taryfy zgodnie z postępami technologii i techniki. Następnie należy dostosować wysokość stawek do wymogu preferowania produkcji polskiej przy zachowaniu preferencji dla tych produktów zagranicznych, które nie mogą być w Polsce wyprodukowane. W obu przypadkach należy dążyć do zmniejszania wysokości taryf oraz likwidować wszelkie formy kontyngentów. W wypadku oprogramowania cło i podatek od towarów i usług (VAT) powinien w jednoznaczny sposób dotyczyć tylko nośników i dokumentacji. Udzielanie licencji na użytkowanie programu, bez względu na sposób jego dostarczenia, powinno być jednoznacznie określone jako bezpodatkowe. Tylko w ten sposób można szybko uzyskać zmniejszenie ilości oprogramowania użytkowanego bez licencji.
Dotychczasowa polityka celna w sektorze informatyki jest nieokreślona. Ustalona wysoka 20% stawka celna jest częściowo zmniejszana do 0% poprzez biurokratycznie rozdzielane kontyngenty oraz tymczasowo (od dwóch lat) zawieszana do 5%. Jednocześnie dla oprogramowania są stosowane dwie stawki celne. Wybór jednej z nich zależy od sposobu wypełnienia formularzy. Taki stan nie sprzyja ani rozwojowi krajowej produkcji zaawansowanych technologicznie produktów, ani szybkiemu importowi produktów, które nie mogą być wyprodukowane w Polsce.Demonopolizacja Sukces powszechnej informatyzacji może być osiągnięty tylko pod warunkiem demonopolizacji podmiotów mających wpływ na zbudowanie infrastruktury teleinfowizyjnej. Tym samym należy zagwarantować wolną konkurencję na rynku dostawców środków informatyki oraz producentów tych środków w kraju. Równocześnie musi być gwarantowana konkurencja w oferowaniu usług teleinformatycznych i w dostępie do nich. Już teraz musi być też dopuszczona konkurencja w budowie i eksploatacji kablowych sieci teleinfowizyjnych. Państwo odpowiednimi aktami prawnymi musi zapewnić trwałość wolnej konkurencji w tym sektorze (kto wie, czy nawet nie przez ogólniejszy zapis w konstytucji), a jedynym ograniczeniem może być ustalenie maksymalnej liczby podmiotów uzyskujących koncesje w otwartych przetargach.
Postulat demonopolizacji sektora teleinfowizyjnego jest łatwiejszy do zaakceptowania w dobie transformacji gospodarki. Stosunkowo łatwo jest zachować istniejący rynek informatyczny, który funkcjonuje z zachowaniem zasad wolnej konkurencji. Jedynie istnienie kontyngentów komputerowych, zasady certyfikacji oraz preferencje w zamówieniach rządowych nieco psują ten obraz. Poważniejszym problemem jest upowszechnienie prawa do budowy i eksploatacji sieci teleinformatycznych. Trzeba tutaj dodać, że blokowanie przez monopolistę dostępu do linii międzymiastowych i międzynarodowych nie ma już większego sensu, gdy powstały odrębne struktury sieci ogólnokrajowych zbudowane przez innych "monopolistów". Obecnie tym bardziej należy dążyć do pełnej demonopolizacji zastępując ją koncesjonowaniem na poszczególne połączenia, tak aby w rezultacie powstało kilka ogólnokrajowych struktur, włączonych w struktury europejskie, wzajemnie ze sobą konkurujących. Jest to warunek konieczny dla sprawnego rozwoju teleinformatyki w Polsce.
Istotą pewności użytkowania systemów teleinformatycznych jest zagwarantowanie poprawności i bezpieczeństwa ich funkcjonowania. Konieczne jest określenie odpowiedzialności prawnej twórców całego zintegrowanego systemu za skutki błędnego jego funkcjonowania. Jednocześnie muszą być określone wymagania stawiane użytkownikowi takiego systemu, aby ten z kolei zachowywał należytą dbałość podczas eksploatacji. Sygnalizując to zagadnienie trzeba podkreślić, że wypracowanie tutaj satysfakcjonujących wszystkich i rozsądnych praw i zasad gwarancji i odpowiedzialności za poprawne funkcjonowanie systemów teleinformatycznych jest skomplikowanym procesem wymagającym wielu analiz i ekspertyz. Temat ten trzeba jednak podjąć, już teraz tworząc kolejne wersje zasad, weryfikowane praktycznie i stale modyfikowane w miarę zdobywanych doświadczeń postępu technologii budowy systemów teleinformatycznych. Należy wymagać, aby osoby zatrudnione przy realizacji dużych przedsięwzięć miały odpowiednie wykształcenie i kwalifikacje zawodowe, a zastosowana technologia była zgodna z zasadami sztuki informatycznej. Jako przykład można wykorzystać zasady stosowane od lat w budownictwie i energetyce, a także w medycynie.
Gwarancja poprawności funkcjonowania systemów teleinformatycznych oraz określenie stopnia odpowiedzialności dostawcy za skutki wynikłe z awarii lub ze spowodowania awarii systemów od nich zależnych koniecznie wymagają uregulowania w najbliższym czasie. Trudność rozwiązania tego problemu leży w braku jednoznacznych definicji poprawności funkcjonowania systemu i określenia jej zależności od staranności użytkowania tego systemu. Oczywiście proste stwierdzenia są już gotowe i można je ujmować w akty prawne. Nie ma jednak jeszcze wypracowanych zasad dla bardziej złożonych i coraz nowocześniejszych systemów zbudowanych w coraz to nowszych technologiach. Nie wiadomo, gdzie leży granica pomiędzy przyczynami powodowanymi ludzkim zaniedbaniem a przyczynami nieprzewidywalnymi lub zależnymi tylko od natury. Z rozwiązaniem tych problemów wiąże się też weryfikacja kwalifikacji osób projektujących, realizujących, wdrażających i eksploatujących systemy teleinformatyczne. Niestety, nawet projekt stopni specjalizacyjnych jest opóźniony ze względu na brak funduszy na jego wdrożenie.Bezpieczeństwo produktów Istniejące przepisy powinny określać wymagania, jakie musi spełniać sprzęt komputerowy, aby mógł być bezpiecznie użytkowany. Certyfikacja powinna obejmować przede wszystkim zasilacze, monitory i inne elementy, mające wpływ na zdrowie i bezpieczeństwo użytkowników. Należy ograniczać dublowanie badań homologacyjnych, starając się jak najszybciej wynegocjować zasady współpracy z odpowiednimi instytucjami certyfikującymi innych krajów w celu wzajemnego uznawania wyników badań.
Ilustracją problemu bezpieczeństwa produktów jest ustawa o certyfikacji, której wprowadzenie w listopadzie 1994 roku spowodowałoby natychmiastowe ograniczenie importu wielu modeli sprzętu komputerowego. Szermując bezpieczeństwem użytkowania zażądano kosztownego badania produktów mających już wiele uznanych certyfikatów. Wymóg ten ograniczono do mniejszych modeli przeznaczonych na rynek detaliczny - co w przypadku sprzętu komputerowego nie ma żadnego sensu. Innymi słowy - niezła ustawa o certyfikacji została w praktyce ośmieszona nieodpowiedzialnym jej wykonaniem nie mającym powiązania z troską o bezpieczeństwo użytkowników.Wiarygodność zapisów elektronicznych Powszechne użytkowanie poczty elektronicznej oraz baz danych pociąga za sobą konieczność stworzenia procedur prawnego określenia ważności przesyłanych dokumentów i zapisów w bazach danych. Legislacja powinna objąć skuteczność prawną podpisu elektronicznego z warunkami potwierdzania jego autentyczności i braku możliwości wycofania czy podrobienia. Muszą zostać określone zasady tworzenia oryginału dokumentu oraz równoważnych "autoryzowanych" kopii. Należy również określić warunki, przy zachowaniu których zapis w bazie danych będzie pociągał za sobą skutki prawne.
Ustalenie zasad prawnej akceptacji dokumentów elektronicznych oraz ich wydruków po przesłaniu jest jednym z najważniejszych elementów budowania podstaw prawnych dla powszechnego stosowania informatyzacji. Już obecnie akceptowane są wydruki zleceń przelewów, ale zeznania podatkowe muszą być wypełnione na oryginalnych formularzach. Nie są też akceptowane formularze przekazane na dyskietkach. Trzeba znaleźć sposób, aby można było jednoznacznie rozstrzygnąć spór między podatnikiem a urzędem skarbowym, co właściwie było na dyskietce przekazanej przez podatnika. Ochrona zapisu elektronicznego przed sfałszowaniem musi być co najmniej tak skuteczna, jak ochrona dokumentu tradycyjnego. Musi też istnieć możliwość określenia czasu i osoby sporządzającej zapis.Ochrona praw autorskich Istnieje już ustawa o ochronie praw autorskich i prawach pokrewnych. Jednakże wdrożenie jej wymaga jeszcze wielu działań. Z zadowoleniem należy przyjąć zarejestrowanie polskiej organizacji zarządzającej prawami autorskimi do oprogramowania komputerowego. Organizacja ta powinna, oprócz egzekwowania prawa, działać na rzecz jego wdrażania, objaśniając je i stymulując jego realizację poprzez pokazywanie korzyści, a nie tylko stosowanie represji karnych. Konieczne jest też objęcie ochroną prawną ofert, projektów i metod wdrożeń systemów teleinformatycznych. Równocześnie muszą być wyjaśnione międzynarodowe aspekty funkcjonowania tej ustawy.
Minęło już wiele miesięcy od uchwalenia ustawy o ochronie praw autorskich i prawach pokrewnych, a mimo to ciągle zdarzają się przypadki dowolnej interpretacji przepisów oraz wycinkowego egzekwowania prawa, na przykład przez tzw. akcje antypirackie na giełdach komputerowych. Akcje te nie dają praktycznie żadnych rezultatów i nie przynoszą wymiernych korzyści, a jedynie ośmieszają prawo. Pod koniec XX wieku policja ściga młodocianych piratów. Konieczne jest więc zapobieganie, objaśnianie, przekonywanie oraz efektywne wyszukiwanie największych jakościowo i ilościowo przestępstw. Ważne jest też w informatyce objęcie ustawą ofert, projektów i metod wdrożeń systemów, które są zbyt często przywłaszczane przez niedoszłych klientów lub konkurencję. Konieczne jest też stymulowanie wykonalności ustawy przez odpowiednią politykę celną i podatkową. Na przykład można chwilowo zrezygnować z ceł i podatku od gier komputerowych i w ten sposób uzyskać ich niższe ceny - już porównywalne z cenami czarnorynkowymi. Przy okazji można też nieco zmobilizować dostawców, aby również dopasowali poziom swoich usług do poziomu żądanych cen.Przestępstwa informatyczne Wraz z upowszechnianiem nowych technik informatycznych pojawiają się nowe rodzaje wykroczeń przeciwko społeczeństwu (wprowadzanie niszczących wirusów, zabór informacji z komputera, zmiana zapisów komputerowych powodująca straty finansowe itp), które ze względu na brak jednoznacznej kwalifikacji prawnej nie mogą być ścigane jako przestępstwa. Konieczne jest więc dokonanie odpowiednich zmian w kodeksie handlowym i karnym, tak aby tego typu wykroczenia mogły być ścigane z mocy prawa.
Podkreślenie konieczności zmian legislacyjnych wynikających z upowszechniania się nowych technik informatycznych wypływa ze stale zwiększającego się zagrożenia przestępstwami komputerowymi. Włamania do systemów, wprowadzanie niszczących wirusów czy kradzież danych i zmiany zapisów księgowych powodują coraz większe szkody finansowe i mogą obecnie dotknąć każdego obywatela - nawet nie korzystającego z komputera. Dlatego konieczne jest analizowanie tego rodzaju przestępstw, odpowiednie przeszkolenie policji oraz organów śledczych, a także wprowadzenie do kodeksów karnych i handlowych odpowiednich zapisów umożliwiających skazanie złapanych przestępców komputerowych.Zamówienia publiczne Nowa ustawa o zamówieniach publicznych będzie miała znaczący wpływ na sposób informatyzacji administracji. Środowisko dostawców, wraz z osobami odpowiedzialnymi za udzielanie zamówień oraz z Urzędem Zamówień Publicznych, powinny wspólnie pracować nad ukształtowaniem praktyki stosowania ustawy oraz odpowiednich przepisów wykonawczych, np. ogólnych warunków i wzorów umów. Będzie to szczególnie trudne w stosunku do zamówień na zaprojektowanie, wyprodukowanie, wdrożenie i późniejszą pielęgnację oprogramowania oraz w stosunku do umów długoletniej współpracy w dziedzinie dostawy sprzętu i oprogramowania narzędziowego.
W ustawie o zamówieniach publicznych zdumienie budzi zakaz uczestniczenia w przetargu po stronie klienta eksperta, który w ciągu ostatnich trzech lat pracował u któregoś z oferentów. Przecież ten właśnie najlepiej potrafi ocenić oferty, a wątpliwe jest, żeby miał jakieś zobowiązania w stosunku do byłego pracodawcy. Już lepiej byłoby zabronić pracy na przyszłość u zwycięzcy przetargu, jeżeli chcemy wymuszać uczciwość metodami administracyjnymi.Samorząd gospodarczy Gwarantem sprawnego rozwoju sektora teleinformatycznego jest wolny samorząd gospodarczy. Dążenie do przymusowej, regionalnej oraz administracyjnie nadzorowanej struktury samorządowej zablokuje naturalne procesy rynkowego ustalania relacji pomiędzy producetami i dostawcami a klientami. Pojawiające się uzasadnienie istnienia takiej organizacji jako kontrolnej dla podmiotów gospodarczych może być zrealizowane właśnie przez zastosowanie nowoczesnych systemów informatycznych w już istniejących strukturach administracyjnych. Dla dobra sektora teleinformatycznego (i nie tylko jego) należy powstrzymać dążenia do tworzenia biurokratycznej struktury kontrolnej dla wolnych podmiotów gospodarczych.
Zasady funkcjonowania samorządu gospodarczego dotyczą wszystkich podmiotów, ale szczególnie dla najszybciej rozwijającego się sektora teleinformatyki ma to istotne znaczenie. Administracyjne ograniczenie funkcjonowania firm zahamuje ich działalność, gdyż "zginą" one pośród innych firm w projektowanych izbach regionalnych. Jednocześnie to właśnie zastosowanie informatyki mogłoby zapewnić oczekiwany efekt tworzenia nowej formy samorządu z powszechną rejestracją firm. Wystarczy bowiem wzmocnić informatycznie dotychczasowe rejestry administracji lokalnej, sądowej, statystyczne i finansowe, aby w sumie uzyskać pełny obraz wszystkich firm. Propozycja budowy jeszcze jednego rejestru - tym razem w izbach regionalnych - z konieczności w ograniczonej początkowo skali świadczy o braku zrozumienia zasad powstawania tego typu systemów, których specyfika polega na tym, że ich eksploatacja jest znacznie trudniejszym problemem niż proste zażądanie dokumentów rejestracyjnych.Organa administracji Ministerstwa odpowiedzialne za gospodarkę powinny dbać o zapewnienie informatyce polskiej właściwych warunków rozwoju w stopniu porównywalnym do innych sektorów gospodarczych. Ministerstwa te muszą opracowywać i realizować strategie informatyzacji, koordynując kształtowanie instrumentów prawnych, podatkowych oraz celnych. Należy podkreślić, że dbanie o rozwój informatyki nie oznacza centralnego zarządzania nią, a jedynie zapewnianie jej właściwych warunków rozwoju.
Zapowiadana reforma centrum gospodarczego powinna prowadzi do powstania resortu infrastruktury. W ramach tego resortu informatyka powinna być traktowana tak samo, jak inne sektory infrastruktury kraju (łączność, transport). Partnerem resortu powinni być reprezentanci środowiska producentów i dostawców, co pozwoliłoby uniknąć spraw takich, jak obecny problem certyfikatów. Powstanie ministerstwa skarbu i oddzielenie nadzoru właścicielskiego od tworzenia polityki gospodarczej jest warunkiem racjonalnego rozwoju informatyki. Dopiero wtedy będzie można zapobiec obecnej sytuacji, w której ministerstwo łączności równocześnie jest właścicielem największej firmy telekomunikacyjnej i przydziela koncesje jej konkurentom. Nakładając na administrację odpowiedzialność za rozwój polskiej teleinformatyki należy podkreślić konieczność utrzymania jej dotychczasowego zdecentralizowanego rozwoju, a więc żaden urząd nie powinien mieć wpływu na jakikolwiek obszar informatyki poza określeniem zasad prawnych, podatkowych i celnych.
|
|
